DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 14 de noviembre de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por el representante de D. …… y otros 157 interesados más, por los supuestos daños y perjuicios sufridos por la actuación de la Comunidad de Madrid en el otorgamiento de autorizaciones y renovaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
Dictamen n.º:
720/24
Consulta:
Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras
Asunto:
Responsabilidad Patrimonial
Aprobación:
14.11.24
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 14 de noviembre de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por el representante de D. …… y otros 157 interesados más, por los supuestos daños y perjuicios sufridos por la actuación de la Comunidad de Madrid en el otorgamiento de autorizaciones y renovaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado en el registro de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras el día 21 de diciembre de 2023, los interesados antes citados, representados por abogado, formulan reclamación de responsabilidad patrimonial por los supuestos daños y perjuicios sufridos por la actuación de la Comunidad de Madrid en el otorgamiento de autorizaciones y renovaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (en adelante, VTC).
La reclamación, tras relatar la normativa aplicable y sus diferentes modificaciones, así como la interpretación jurisprudencial al respecto, refiere que la Comunidad de Madrid, mediante sus cambios legislativos a través de la Ley 5/2022 y Ley 11/2023, incumple categóricamente lo establecido en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC).
En este sentido, el escrito recoge que, mediante la disposición adicional cuarta de la Ley 20/1998, por la que la Comunidad de Madrid habilita a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en la Comunidad de Madrid existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley para seguir prestando servicios de carácter urbano en su ámbito territorial tras la finalización de los periodos temporales establecidos por el “Decreto Ábalos”, ésta Administración Pública incumple lo dispuesto en el art 91.1 de la LOTT; esto es, que las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor solamente pueden realizar servicios de transporte de viajeros de carácter interurbano.
Según los reclamantes, es evidente el funcionamiento anormal de la Comunidad de Madrid, consistente en el incumplimiento de la normativa estatal (art. 91 LOTT) en relación con las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) al habilitarlas para realizar servicios urbanos en su territorio.
La reclamación indica que todo lo anterior se ha visto confirmado, pudiendo conocer el alcance de la situación, por la Resolución de 6 de noviembre de 2023 de la Dirección General de Transportes y Movilidad, mediante la que se concede el acceso a la información solicitada, dando acceso a un listado de todas las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) domiciliadas en la Comunidad de Madrid y que están habilitadas para realizar transporte urbano en su ámbito territorial de la CAM, que se adjunta con la reclamación.
De igual modo, el escrito también señala que se está produciendo, por parte de la Comunidad de Madrid, un incumplimiento del art. 99.4 de la LOTT, cuya redacción se modificó por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea (en adelante, RDL 5/2023), conforme al cual, los vehículos adscritos a una autorización de arrendamiento de vehículos con conductor no pueden ser de renting, tipo de arrendamiento que supone menos desembolso inicial, ahorro de costes, ventajas fiscales y despreocupación del usuario de todos los aspectos relacionados con el mantenimiento del seguro, las reparaciones, etc.
Los reclamantes señalan que, no obstante lo anterior, existen numerosos vehículos adscritos a autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en la Comunidad de Madrid y prestando servicios tanto urbanos como interurbanos, en dicho territorio, que son de leasing.
En consecuencia, según afirman, una vez más, la Comunidad de Madrid obvia la normativa estatal, dando vía libre a los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor para prestar servicios de transporte en condiciones injustas e ilegales. Respecto a lo anterior, se adjuntan con el escrito informes completos de la Dirección General de Transporte (DGT) y consulta al Registro de Empresas y Actividades del Ministerio de Fomento (REA) en relación con varios vehículos y autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) infractores, informes de la Dirección General de Tráfico y diversas consultas al Registro de Empresas Acreditadas sobre vehículos matriculados y adscritos siendo vehículos de renting.
Continúa refiriendo el escrito que el incumplimiento por parte de la Administración pública de la legislación estatal supone un claro perjuicio directo al sector del taxi, siendo un daño efectivo -reducción de la cuota de mercado y consecuente pérdida económica- e individualizado en relación con un grupo de personas -sector del taxi- no existiendo deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley, dado que, a nivel urbano, de forma totalmente contraria a la legislación estatal, los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitados por la Comunidad de Madrid y los taxistas están compitiendo en un mismo mercado. Se afirma que la Comunidad de Madrid está permitiendo, contrariando lo establecido en la LOTT, que los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) -que sólo pueden realizar transporte de viajeros de carácter interurbano- realicen servicios de transporte urbano, invadiendo, injustamente, el mercado del sector del taxi, cuando no debe obviarse que el servicio de taxi ha sido proclamado como un servicio de interés general y que, por lo tanto, debe protegerse especialmente por los poderes públicos del Estado.
La reclamación indica la evaluación económica de dicho daño se ha realizado por perito experto que, en el informe que se adjunta, efectúa una estimación de la repercusión individualizada para cada unidad de taxi en la Comunidad de Madrid -anual y mensualmente- a 30 de noviembre de 2023, de modo que, teniendo en cuenta que han pasado 14 meses desde que se inició el funcionamiento anormal de la Administración pública, el importe de la repercusión de la facturación anual total de VTCs individualizada sobre cada licencia de taxi en la Comunidad de Madrid, a día de interposición de la reclamación, es de 45.873 euros, que deberá ser aumentada en 3.277 euros por cada mes que transcurra mes hasta que se ponga fin al daño.
Los reclamantes acompañan su escrito, además de con los documentos ya reseñados y el informe pericial referido, con diversas copias de las escrituras de poder otorgadas por los interesados a favor del abogado firmante del escrito de reclamación, así como el certificado de inscripción del apoderamiento apud acta realizado por uno de ellos. Con fecha 31 de enero de 2024, el abogado de los reclamantes aportas nuevas copias de las escrituras de apoderamiento otorgadas en su favor.
SEGUNDO.- Presentada la reclamación anterior se inició expediente de responsabilidad patrimonial al amparo de lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
Solicitado informe a la Dirección General de Transportes, el día 14 de mayo de 2024, la jefa del Área de Gestión del Transporte emite informe en el que, entre otras consideraciones, se señala que:
«La modalidad de transporte de viajeros en vehículos de turismo (Taxi), si bien ya jurisprudencialmente estaba considerado como un servicio público impropio o de interés general, se declara recientemente, como “servicio de interés público” mediante el artículo 151 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio. Para el ejercicio de esta modalidad se precisa de una licencia municipal otorgada por el ayuntamiento correspondiente que habilita a realizar transporte urbano por el municipio correspondiente o Área de Prestación Conjunta de Servicios (APC) y una autorización de ámbito nacional de la clase VT, que les habilita a realizar transporte interurbano, que la Comunidad de Madrid expide por delegación de la Administración del Estado.
Con la Ley 5/2022, de 9 de junio, se implanta un modelo similar para el ejercicio de la modalidad de transporte de viajeros mediante arrendamiento de vehículos con conductor. Así, se precisa la autorización VTC nacional, que habilita para realizar transportes interurbanos (que también expide la Comunidad de Madrid por competencia delegada de la Administración del Estado), y una autorización autonómica que habilita a realizar transporte urbano en cualquiera de los municipios de la Comunidad de Madrid (a semejanza de lo que ocurría con la autorización estatal antes del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre), que habilitaba a la realización de transporte urbano en cualquier municipio del territorio nacional.
En consecuencia, tal y como se ha expuesto, la regulación que contiene la modificación que se realiza de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, a través de la Ley 5/2022, de 9 de junio, es compatible con la normativa estatal en la materia y viene a completar la normativa de la Comunidad de Madrid respecto de los transportes discrecionales de viajeros al incorporar la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor.
2. En segundo lugar, el artículo 99.4 de la LOTT establece lo siguiente:
“4. (…) A efectos de lo dispuesto en la letra d) del citado artículo 43.1, las empresas dedicadas a la actividad de arrendamiento con conductor habrán de disponer en todo momento de un vehículo matriculado en España adscrito a la autorización en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo de conformidad con lo dispuesto en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor, salvo en los supuestos de sustitución provisional del vehículo por avería, en los que podrá utilizarse un vehículo en arrendamiento ordinario de conformidad con lo establecido reglamentariamente”.
Por su parte, a efectos de entender cuándo un vehículo está cedido en régimen de arrendamiento a largo plazo, la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendatario a largo plazo al Registro de Vehículos, prevé en su artículo 1.2 lo siguiente:
“2. […]. A los efectos previstos en esta orden, se entenderá que un vehículo está cedido en régimen de arrendamiento a largo plazo cuando permanece arrendado a la misma persona física o jurídica por tiempo superior a tres meses dentro de un periodo de doce meses consecutivos. Se excluye del concepto de arrendamiento a largo plazo el arrendamiento financiero o leasing”.
En atención a lo anterior, esta Dirección General exige como requisito para la adscripción de vehículos a autorizaciones VTC la acreditación documental de la existencia del oportuno contrato con una empresa arrendadora, comprobándose si el contrato lo es a largo plazo por tener una duración superior a los 3 meses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99.4 de la LOTT en relación al artículo 1 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre.
En cuanto al “renting”, es éste un contrato de alquiler de bienes muebles, a cambio del pago de cuotas periódicas prefijadas, que suele ser ofrecido por entidades de crédito y compañías especializadas, pero también por divisiones y filiales de los propios fabricantes de los bienes, cuyas características principales son, según contempla el Banco de España, que su uso no está restringido a empresas, sino que cualquier particular puede suscribirlo; que el contenido del contrato es libre y se rige por las estipulaciones pactadas, aunque respetando el Código Civil y el Código de Comercio, por lo que las coberturas, duración o las indemnizaciones por resolución anticipada están recogidas en el propio contrato; y que no tiene una regulación específica ni está sujeto a normativa de supervisión especial, al no considerarse un producto financiero.
En definitiva, esta Dirección General comprueba que los contratos de “renting” presentados por los titulares de autorizaciones VTC tienen una duración compatible con lo dispuesto en el artículo 99.4 de la LOTT en relación al artículo 1 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre.
En consecuencia, teniendo en cuenta todo lo que antecede, se entiende que la Comunidad de Madrid ha cumplido en todo momento lo dispuesto en los artículos 91.1 y 99.4 de la Ley 16/1987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, respecto a los requisitos y condiciones exigidas a los titulares de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, no habiendo lugar a la indemnización solicitada».
Con fecha 5 de septiembre de 2024, se requiere al abogado de los reclamantes para que, en el plazo de diez días hábiles, presente la acreditación de la titularidad de las diferentes licencias de auto-taxi de sus representados, lo que cumplimenta el 19 de septiembre de 2024, añadiendo escrito en el cual se explica que uno de los reclamantes no es titular de licencia de auto-taxi, que corresponde a otra persona, aportando poder de representación de esta.
Con posterioridad, mediante oficio de 27 de septiembre de 2024, se concede el trámite de audiencia a los reclamantes, quienes, mediante escrito presentado por su abogado el día 10 de octubre de 2024, reiteran su petición de responsabilidad patrimonial y ponen de manifiesto que si un vehículo adscrito a una autorización de arrendamiento con conductor es de renting, no podrá nunca cumplir con lo dispuesto en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor, pues la categoría de dicho vehículo no será conforme a lo dispuesto en el Reglamento General de Vehículos (RGV) en relación con su actividad final.
En este sentido, afirman que el art. 4 del RGV establece la obligatoriedad de la correcta clasificación estos vehículos, de modo que, en este caso, estarán clasificados como 1000 (Turismo sin especificar) y como A01 (Servicio público, Alquiler sin conductor) y, por lo tanto, no coincidirá con la clasificación que, según lo recogido en el Reglamento General de Vehículos, deben tener los vehículos destinados a la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito urbano.
Con fecha 16 de octubre de 2024, la Subdirección General de Régimen Jurídico elabora informe propuesta de resolución, que inadmite la reclamación de uno de los interesados, por no quedar acreditada su condición de titular de una licencia de autotaxi y, en relación con el resto de reclamantes, desestima la reclamación presentada al considerar no acreditada la realidad de los daños alegados ni existir daño antijurídico alguno.
TERCERO.- El 22 de octubre de 2024 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora la solicitud de dictamen preceptivo, cursada a través del consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, en relación con la reclamación de responsabilidad patrimonial mencionada en el encabezamiento. La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado vocal D. Francisco Javier Izquierdo Fabre, que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 14 de noviembre de 2024.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, al tratarse de un procedimiento en el que se han acumulado un total de 158 reclamaciones, todas ellas de cuantía superior a 15.000 €. La solicitud de dictamen se ha formulado por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, órgano legitimado para ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 5/2016, de 19 de enero, (en adelante, ROFCJA).
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en los antecedentes, se regula en la LPAC de conformidad con su artículo 1.1, con las particularidades previstas para los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 67, 81 y 91. Su regulación debe completarse con lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP), cuyo capítulo IV del título preliminar se ocupa de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Los reclamantes alegan tener legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial del artículo 32.1 de la LRJSP, en tanto que titulares de licencias de taxi que se consideran afectados por la que consideran deficiente actuación de los poderes públicos en el control de la aplicación de la normativa VTC. Tras haber sido requeridos por la Administración para que acreditaran la titularidad de las licencias, el representante de los reclamantes presentó el día 19 de septiembre de 2024 documentación acreditativa de 158 licencias de autotaxi.
Como indica el informe-propuesta de resolución, uno de los interesados no ha acreditado la titularidad de la licencia, por lo que carece de legitimación activa para reclamar.
En cuanto a la legitimación pasiva, en el escrito de reclamación se recoge la responsabilidad de la Comunidad de Madrid por la falta de adopción de medidas de control y sanción en la aplicación de la normativa de los VTC.
Ahora bien, es preciso tener en cuenta, como hace la propuesta de resolución, la distinción entre las competencias en materia de transportes y la competencia en materia de circulación de vehículos y tráfico. En este sentido, no cabe, como solicitan los reclamantes, que la Comunidad de Madrid como órgano meramente gestor, examine la documentación que habilita al vehículo a circular, como por ejemplo su permiso de circulación, o todo lo relativo su inscripción en el Registro de Vehículos, cuestiones que en caso de no ser acordes a la legalidad vigente darían lugar a la imposición de sanciones por los órganos competentes en dicha materia a través de la tramitación de los procedimientos correspondientes.
En lo relativo al plazo de presentación de la reclamación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC el derecho a reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo y de que se haya determinado el alcance de las secuelas.
Los reclamantes sostienen que han sufrido daños en un período de tiempo de 14 meses hasta la fecha de interposición de la reclamación, de modo que, conforme al informe pericial que adjuntan, la repercusión de la facturación anual total de VTCs individualizada sobre cada licencia de taxi en la Comunidad de Madrid a 30 de noviembre de 2023 esto es, el daño sufrido por el funcionamiento anormal de la Comunidad de Madrid es de 39.319 euros o 3277 euros mensuales. En consecuencia, teniendo en cuenta, como decimos, que, según afirman, han pasado 14 meses desde que se inició el funcionamiento anormal de la Administración pública, el importe de la repercusión de la facturación anual total de VTCs individualizada sobre cada licencia de taxi en la CAM, a día de hoy, es de 45.873 euros.
En todo caso, sostienen que se trataría de un daño continuado “que se sigue perpetrando a día de hoy”, y cuyo alcance no se ha conocido con exactitud.
Conviene destacar, como ya puso de manifiesto esta Comisión Jurídica Asesora en su dictamen 519/24, de 12 de septiembre, en relación con el análisis de la distinción entre daños permanentes y daños continuados, y su posible prescripción, la falta de especificación concreta de los actos o disposiciones causantes de los daños reclamados, impide analizar, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de noviembre de 2021, la naturaleza de los daños alegados, si permanentes o continuados.
En efecto, la falta de especificación de los actos concretos de la Administración causantes de los daños, impiden conocer las fechas de los mismos, así como los posibles daños sufridos. Por esta razón, parece más adecuado atender a los posibles daños sufridos en el último año, como atiende la propuesta de resolución.
El procedimiento seguido no adolece de ningún defecto de anulabilidad o nulidad, por cuanto se han llevado a cabo todas las actuaciones necesarias para alcanzar adecuadamente la finalidad procedimental y, así, se han solicitado el informe preceptivo previsto en el artículo 81 de la LPAC, esto es, a la Dirección General de Transportes y Movilidad. Después de la incorporación del anterior informe, consta que se ha cumplimentado el trámite de audiencia a los reclamantes, que han formulado alegaciones.
Por tanto, debe concluirse que la instrucción del procedimiento ha sido completa, sin que se haya omitido ningún trámite que tenga carácter esencial o que resulte imprescindible para resolver.
TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración se recoge en el art. 106.2 de la Constitución Española, que garantiza el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión desarrollada por la LRJSP en su título preliminar, capítulo IV, artículos 32 y siguientes.
La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2021 (recurso de casación 8419/2019), 21 de marzo de 2018 (recurso de casación 5006/2016), de 11 de julio de 2016 (recurso de casación 1111/2015) y 25 de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014), requiere:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2007 (Recurso 10231/2003), con cita de otras muchas declara que “es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)”.
c) Que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta. Así, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2009 (recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) “no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa”.
CUARTA.- Del breve resumen de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial incluidos en la consideración jurídica precedente, se deduce que no cabe plantearse una posible responsabilidad de la Administración sin la existencia de un daño real y efectivo a quien solicita ser indemnizado. En este sentido recuerda la Sentencia de 17 de noviembre de 2020 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 443/2019), con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que “la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas” constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial de los interesados que son quienes a su vez han de “soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado”.
Los reclamantes solicitan, cada uno de ellos, el importe de la repercusión de la facturación anual total de VTCs individualizada sobre cada licencia de taxi en la Comunidad de Madrid que, a día de interposición de la reclamación, es de 45.873 euros, que deberá ser aumentada en 3.277 euros por cada mes que transcurra hasta que se ponga fin al daño.
Aportan, para acreditar dicha cantidad un informe pericial que se ha realizado de forma genérica y abstracta, sin atender a la situación concreta de cada uno de los reclamantes, sino tomado como referencia índices medios de facturación para cada licencia según cálculos abstractos de mercado, con o sin la presencia de VTCs.
Por tanto, los reclamantes, en realidad, solicitan unas indemnizaciones por lucro cesante, atendiendo a la estimación de la repercusión individual para cada licencia de taxi en la Comunidad de Madrid, tanto anualmente como mensualmente, provocada por el efecto de la facturación de las VTC.
En relación con el lucro cesante, es reiterada la doctrina señalada por esta Comisión Jurídica Asesora, entre otros en los dictámenes 161/24, de 4 de abril y 330/19, de 8 de febrero, que recuerda, en cuanto a la acreditación del lucro cesante la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así la Sentencia de 20 de febrero de 2015, (recurso 4427/2012) que se opone a “la indemnización de las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre. Por ello, la indemnización por lucro cesante requiere demostrar que se ha producido de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo y susceptible de valoración económica, derivado de la pérdida de unos ingresos no meramente contingentes, quedando excluidas de resarcimiento las meras expectativas o ganancias dudosas”.
De esta forma, resulta igualmente aplicable la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2016 (recurso 2709/2015) que señala: «La jurisprudencia del Tribunal Supremo orienta esta cuestión exigiendo “una prueba rigurosa de las ganancias dejadas de obtener, observándose que la indemnización de lucro cesante, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios”».
En relación con la pérdida de valor de las licencias, tampoco es posible tener por acreditada la realidad de tales daños. Conviene tener en cuenta, además, que los reclamantes, salvo en el caso de los que las han transmitido, en cuyo caso sí sería posible conocer la ganancia o pérdida patrimonial experimentada, continúan siendo titulares de las mismas, desconociéndose cual será evolución del precio de las mismas en el mercado. Ninguno de los reclamantes ha aportado prueba del valor de la licencia al tiempo de su adquisición. Es por ello que no es posible tener por acreditado el primero de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial, la existencia de un daño real y efectivo.
QUINTA.- En cualquier caso, aunque los reclamantes hubieran acreditado la realidad de los daños alegados, que no es el caso, tampoco concurrirían el resto de requisitos que han de concurrir para reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial.
En efecto, el escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial sostiene que estos supuestos daños y perjuicios sufridos, son consecuencia de la falta de control de la Comunidad de Madrid en el otorgamiento y renovación de las autorizaciones de VTC y, en especial, sobre la forma jurídica -en este caso, el renting- de adquisición y disponibilidad de tales vehículos.
Esta Comisión Jurídica Asesora no comparte la anterior argumentación porque, como seguidamente veremos, la situación actual del servicio de taxi no está causada de forma directa, inmediata y exclusiva por la consejería competente en materia de Transportes de la Comunidad de Madrid porque, como ya tuvimos ocasión de pronunciarnos en el citado dictamen 519/24, para analizar esta cuestión, es preciso tener en cuenta la compleja situación normativa existente en la materia.
En efecto, en relación con esta materia, hay que tener presenta la normativa estatal, toda vez que el artículo 149.1.21ª de la Constitución española, establece que es competencia exclusiva del Estado: “ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (…)”, como la normativa comunitaria, que también ha de ser respetada, evitando que las medidas que se adopten por legislador nacional, autonómico o local, no vulneren los preceptos del Tratado Fundacional de la Unión Europea. Además, hay que atender también a la interpretación de dichas leyes por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Para un mejor análisis de la cuestión planteada, es preciso examinar, en primer lugar, la normativa aplicable a la materia. Para ello, vamos a seguir el detallado análisis efectuado por Sentencia del Tribunal Supremo 1352/2021, de 22 de noviembre (recurso 60/2020), en relación con la concesión de licencias para el transporte de viajeros en nuestra legislación.
1.- La Ley 16/1987, de 22 de diciembre, de Ordenación del Transporte Terrestre:
De conformidad con la regulación que se establecía en la LOTT, en su redacción originaria, “los transportes terrestres discrecionales de viajeros urbanos e interurbanos solamente podrán realizarse por las personas que hayan obtenido la correspondiente autorización administrativa que les habilite al efecto” (artículo 90), de conformidad con la regla general que se establece por el legislador (artículo 47). Y en relación con dicha exigencia, se establecía en el artículo 49 la regla general de que “la oferta de transporte se regirá por el sistema de libre competencia”; sin embargo se establecía inmediatamente que “el sistema de acceso al mercado del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo, podrá ser restringido o condicionado por la Administración, en las formas previstas en esta Ley, en los siguientes supuestos: a) Cuando existan desajustes entre la oferta y la demanda que impliquen unas condiciones del mercado tales que no quede asegurada la correcta prestación de las actividades o servicios. b) Cuando en una situación de mercado equilibrado el aumento de la oferta sea susceptible de producir los desajustes y disfunciones expresados en el apartado a) anterior. c) Cuando el adecuado funcionamiento del sistema de transporte exija un dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas. d) Cuando existan razones de política económica general ligadas a la mejor utilización de los recursos disponibles. e) Cuando el funcionamiento del sistema de transportes en su conjunto pueda ser perjudicado”.
Paralelamente, a través de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, se delegaron en las Comunidades Autónomas los servicios de transporte público discrecional de viajeros prestados al amparo de autorizaciones cuyo ámbito territorial exceda del de una Comunidad Autónoma, el otorgamiento de las autorizaciones necesarias para la prestación de los servicios, excluyendo aquellas de ámbito intracomunitario que se otorguen bajo el amparo de la normativa propia que hubiera podido legislar la Comunidad Autónoma.
Dicha competencia se delegaba con sujeción a las normas e instrucciones dictadas por el Estado (Preámbulo de la Ley Orgánica) y en concreto, en los artículos 14, 15 y 16 se establecen las reglas generales que rigen la delegación, especificando el artículo 15 que el otorgamiento de las autorizaciones habilitantes para la prestación de servicios de transporte público discrecional y para la realización de actividades complementarias o auxiliares del transporte atribuidos a las Comunidades Autónomas como facultad delegada, se acomodaría a los cupos y demás limitaciones que con carácter general estableciera el Estado.
El Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, (en adelante, RLOTT), en la sección segunda del capítulo IV, en su redacción originaria, regulaba el arrendamiento con conductor de vehículos de turismo (artículo 180 a 182), que se declaraba como una “actividad de transportes” sometida a la autorización correspondiente, modalidad diferente de los transportes discrecionales en automóviles de turismo, a que se referían los artículos 123 a 127.
La Orden de 30 de julio de 1998 por la que se desarrolla el RLOTT, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor (licencias VTC) regula los requisitos para las preceptivas autorizaciones, completando lo establecido en el RLOTT. Su artículo 14. 2º párrafo segundo in fine disponía, en relación con la posibilidad de que el órgano competente pudiera denegar la autorización, si se apreciara una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio:
“Se entenderá manifiesta dicha desproporción cuando en relación entre el número de autorizaciones vigentes de esta clase domiciliadas en la Comunidad Autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas”.
2.- Primera modificación de la LOTT: La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
La citada ley tenía por objeto trasponer al Derecho español las previsiones establecidas en la Directiva de Servicios.
Por lo que se refiere a la materia de Transportes Terrestres, la Ley de 2009, en su artículo 21. 2º, suprimió y dejó sin contenido los artículos 49 y 50 de la LOTT, cuyo desarrollo reglamentario, había establecido la mencionada proporción de licencias VTC con las de taxis.
Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2021: “ello supuso que se dejaban sin exigencias las licencias VTC en la proporción antes establecida y, por tanto, la circunstancias de que las Comunidades Autónomas estaban vinculadas a conceder las licencias que les fueran solicitadas, lo cual, a su vez, supuso el incremento de las licencias VTC por encima de aquella proporción de 1/30 licencias”.
En relación con esta primera modificación de la LOTT, la Sentencia del Tribunal Supremo nº 921/2018, de 4 de junio (recurso 438/2017), dice:
“La Directiva de Servicios, cuyo artículo 2.2.d) excluía expresamente su aplicación a los servicios en el ámbito del transporte, fue traspuesta al derecho nacional por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La citada Ley (frecuentemente denominada "Ley paraguas”) excluía, asimismo, en congruencia con lo dispuesto en la Directiva, su aplicación a los servicios en el ámbito del transporte, mencionando en la exclusión de manera específica a "los transportes urbanos" (art. 2.2.d).
A pesar de tal excepción, la Ley dictada para acomodar las leyes sectoriales a la Directiva de Servicios y a su trasposición interna (la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, habitualmente calificada como "Ley ómnibus",) modificó en su artículo 21 diversos preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y suprimió otros en un sentido liberalizador. Es decir, el legislador español y en materia de transportes, fue más allá de lo que le requería la Directiva de Servicios.
En concreto y en lo relevante para el presente litigio, suprimió los artículos 49, 50, 135 y 136. Al suprimir los artículos 49 y 50 prescindió de la cobertura legal a las limitaciones cuantitativas para el acceso a la actividad de transporte; y al suprimir los artículos 135 y 136 eliminó la cobertura legal para imponer determinadas exigencias entre las que se incluían las de un número mínimo de vehículos para dedicarse a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor y la relativas a las características de los vehículos.
Así pues, pese a la no aplicabilidad al sector de los transportes de la Directiva de servicios y de la Ley17/2009 de libre acceso a las actividades de servicios, con la Ley 25/2009 y por la libre opción del legislador español se produjo una amplia liberalización de estos servicios y, con ello, del transporte urbano mediante el arrendamiento de vehículos con conductor”.
El Real Decreto 919/2010, de 18 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, procedió a la adaptación reglamentaria de la ley de reforma de la LOTT. Esta disposición reglamentaria no alteró formalmente la mencionada Orden de 1998.
3.- Segunda modificación de la LOTT: La Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
Esta segunda modificación de la LOTT supuso, en relación con la licencias VTC, y así lo destaca la propia Exposición de Motivos de la ley, de Reforma que “el encuadramiento definitivo de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo, a la que, en consecuencia, le son de aplicación todas las reglas referidas a la actividad de transporte y no las señaladas para las actividades meramente auxiliares y complementarias del transporte, como sería el caso del arrendamiento de vehículos sin conductor, con el que poco o nada tiene que ver”.
A esos efectos, el artículo 99 se modifica y se introduce un párrafo segundo a su apartado 4º en el que se declara que:
“El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte”.
Como destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2021, lo más trascendente a los efectos del debate es que con esta segunda modificación de 2013, se da nuevamente contenido a los artículos 49 y 50 que, con la reforma de 2009, habían quedado sin él. En el nuevo artículo 49, (antes referido, al acceso al mercado de transporte) tras la reforma de 2013, se dedica a la regulación a la intransmisibilidad de las autorizaciones y sus excepciones. El artículo 50, antes de 2009 dedicado a regular las medidas limitativas de las autorizaciones, se dedica después de la reforma de 2013 a los plazos de las autorizaciones.
Además, singular importancia tiene, según la reiterada sentencia, la reforma operada en el artículo 48:
“1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.
2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor”.
Como destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2021, “ese panorama normativo supuso, a los efectos del debate de autos, que las Comunidades Autónomas, tras la reforma, denegaron las solicitudes de licencias VTC por consideran que había adquirido vigencia la limitación 1/30 licencia establecidas en el RLOTT y la Orden de 2008 antes mencionada”.
En relación con el desarrollo reglamentario de esta nueva reforma, la disposición final primera de la Ley 9/2013 establecía:
“Disposición final primera. El Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
1. Se declara vigente el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia.
2. En el plazo de dos años, contados desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno adaptará el referido Reglamento a las modificaciones introducidas en el contenido de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres”.
De acuerdo con la anterior disposición, tras la aprobación de esta modificación en el año 2013 de la LOTT, no se modificó el RLOTT, que se mantuvo en su redacción anterior a la LOTT anterior a 2013. Si bien, añade la STS 1352/2021, “las Comunidades Autónomas denegaron las solicitudes de licencia VTC tras la Ley de reforma expuesta, es lo cierto que impugnadas dichas denegaciones en vía contencioso-administrativa, los Tribunales de este Orden Jurisdiccional, considerando que la reforma de 2013 no había supuestos rehabilitar ni el RLOTT, anterior a la reforme de 2009, ni al Orden de 2008, por lo que se consideraban que la denegación en base a la necesaria proporción de 1/30 licencias no estaba vigente”.
A esa complicada situación normativa creada, se unió la incidencia que tuvo en la interpretación normativa efectuada por las comunidades autónomas, la realizada también por la jurisprudencia, como pone de manifiesto la Sentencia de 22 de noviembre de 2021.
“En efecto, tras dicha reforma de 2013, al mantenerse inalterable el desarrollo reglamentario de la LOTT, que indudablemente se había visto afectado por la reforma de 2009, tuvo el efecto de que las Comunidades Autónomas competentes para el otorgamiento de dicha licencia de VTC, estimaron que debía volverse a la aplicación de la Orden de 2008 que, como dijimos, fue la que estableció la mencionada proporción de 1/30 licencias. Sin embargo, esa limitación fue rechazada por la jurisprudencia al conocer de las resoluciones denegatorias de licencias de VTC.
Coralario de esa jurisprudencia fue la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo 1711/2017, dictada en el recurso de casación 3542/2015 (ECLI:ES:TS:2017:3891). En efecto, la Salas territoriales de esta Jurisdicción habían venido estimando los recursos interpuestos por los solicitantes de licencias VTC contra las resoluciones que denegaban la concesión de dichas licencias en base a la reforma de 2013. Pues bien, ante los recursos de las Administraciones autonómicas contra dichas anulaciones, se declara en la mencionada sentencia de esta Sala, que hace un estudio sistemático y exhaustivo de la normativa que hemos expuesto y de la propia jurisprudencia anterior; termina por fijar lo que constituye la jurisprudencia al respecto concluyendo, en lo que ahora interesa los siguientes criterios:
1º. Tanto la Orden de 2008 --que es la que estableció el límite de licencia-- como el RLOTT, al menos en lo que a las limitaciones de licencia se refiere, quedaron derogados tácitamente con la Ley de 2009.
2º. Consecuencia de lo anterior es que, desde la entrada en vigor de la Ley de liberalización de 2009, las licencias de VTC no estaban sometidas a límite cuantitativo alguno y las solicitudes debían ser aceptadas si se cumplían las condiciones que se imponía en la normativa aplicable.
3º. La reforma de la LOTT de 2013, en cuanto vino a autorizar la posibilidad de establecer, por vía reglamentaria, límites a la concesión de licencias VTC, no fue efectiva porque al no acometerse el desarrollo reglamentario, dicha limitación no era procedente. El Tribunal rechaza que esa reforma de 2013 rehabilitara el RLOTT en su redacción anterior a 2009 ni la mencionada Orden de 2008.
4º. La restauración efectiva del límite de licencias VTC, con relación a las licencias de taxi, no se hizo efectiva sino con la entrada en vigor de la reforma del RLOTT de 2015 que, como ya vimos, fijó directamente la tradicional limitación de 1/30 licencias de aquellas por estas últimas.
5º. La consecuencia de los anteriores criterios es que desde la reforma de la LOTT de 2009 e incluso con la reforma de 2013, no existía límite alguno para la concesión de licencias de VTC y las peticiones debían ser otorgadas hasta la entrada en vigor del RLOTT de 2015, todo ello conforme al criterio establecido por esta Jurisdicción”.
En este sentido, la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2017 rechazó la pretendida vigencia de las limitaciones que se habían establecido de las licencias VTC, concluyendo, después de una exhaustiva argumentación, que
“... Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio, pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013”.
La adaptación reglamentaria al nuevo texto de la LOTT de 2013 se realizó, finalmente, por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
En esta reforma reglamentaria se modifica el artículo 181, en cuyo párrafo tercero se dispone:
“En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.
Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas”.
Como pone de manifiesto el Tribunal Supremo en la Sentencia nº 1352/2021, “en aplicación de lo establecido en el artículo 48 de la LOTT en la reforma de 2013, se establece el límite de licencias VTC en el porcentaje ya establecido en la Orden de 2008 y que había quedado derogada tácitamente con la reforma de la mencionada Ley en 2009, no obstante lo cual dicha Orden de 2008 se modifica por Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre, entre cuya reforma está la nueva redacción del artículo 14.1º, precisamente el que había establecido originariamente la proporción de 1/30 licencias de VTC por licencias de taxi”.
Tras esta nueva reforma, dice la Sentencia nº 1352/2021, se deniegan por las Comunidades Autónomas las peticiones de licencias VTC por encima de dicho porcentaje.
4.- Tercera modificación de la LOTT: Real Decreto-Ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.
El Real Decreto-Ley 3/2018 vuelve a reformar la LOTT, en concreto el artículo 48, al que se añade un nuevo párrafo, el tercero, con el siguiente tenor:
“3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.
No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa”.
Según la STS 1352/2021, se impone a nivel legal la mencionada proporción entre las licencias VTC y de Taxis que ya se había establecido en el Reglamento reformado en 2015. En la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley se justifica, tanto la reforma como la necesidad de la urgencia, a los efectos del rango normativo en que se realiza, afirmando que “se está produciendo un incremento exponencial del número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, que no pudo ser inicialmente previsto por las Administraciones competentes, que comienza a afectar de manera inmediata y significativa a la prestación de otras modalidades de transporte y, muy especialmente, a los servicios prestados por los taxis en el ámbito urbano, los cuales, dada la consideración de servicios de interés público fundamental que tradicionalmente les viene atribuyendo en ese ámbito la reglamentación local y autonómica que les resulta de aplicación, se encuentran fuertemente regulados, con consecuencias que no sólo están generando una situación de conflicto entre los dos sectores profesionales afectados sino que amenazan con tener repercusiones sobre los propios usuarios de los servicios”.
Según la Exposición de motivos, se trata de dar la mayor seguridad jurídica posible acerca de las reglas aplicables al efecto porque, “de continuar aumentando sin límite el número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor podría llegar a peligrar la efectividad de las políticas locales destinadas a racionalizar la prestación al público de servicios de transporte en vehículos de turismo en el ámbito urbano y metropolitano”.
Así mismo, el Real Decreto-Ley acomete una importante modificación del artículo 91 de la LOTT, en concreto, en su párrafo segundo, al establecer:
“2. Sin perjuicio de que, conforme a lo dispuesto en el punto anterior, las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitan para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio, los vehículos que desarrollen esa actividad deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan.
En todo caso, se entenderá que un vehículo no ha sido utilizado habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentra domiciliada la autorización en que se ampara, cuando el veinte por ciento o más de los servicios realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no haya discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio”.
5.- Cuarta modificación: Real Decreto Ley 13/2018, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.
Esta nueva modificación, además de dar nueva redacción al artículo 91 de la LOTT, introduce un régimen transitorio. El artículo 91 queda redactado:
“1. Las autorizaciones de transporte público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio.
Por excepción, las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo y las de arrendamiento de vehículos con conductor, que habilitarán exclusivamente para realizar transporte interurbano de viajeros. A estos efectos, se considerará que un transporte es interurbano cuando su recorrido rebase el territorio de un único término municipal o zona de prestación conjunta de servicios de transporte público urbano así definida por el órgano competente para ello.
2. Los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor deberán iniciarse en el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la correspondiente autorización. A tal efecto, se entenderá que el origen o inicio del transporte se produce en el lugar en que son recogidos los pasajeros de forma efectiva.
Se establecen las siguientes salvedades a esa obligación de inicio en la comunidad autónoma:
1.º Para los servicios de recogida de viajeros en puertos y aeropuertos que hayan sido previa y expresamente contratados, que podrán ser prestados al amparo de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en comunidades autónomas distintas a aquella en que se ubica el puerto o aeropuerto, siempre que el destino de tales servicios se encuentre en el territorio de la comunidad autónoma en que esté domiciliada la autorización.
2.º Para los casos en que las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en una comunidad autónoma no basten para atender un aumento coyuntural de la demanda de esta clase de servicios en su territorio. A tal efecto, el órgano competente en materia de transporte interurbano podrá establecer, previo informe de los municipios afectados, un régimen específico que permita a los vehículos amparados en autorizaciones de arrendamiento con conductor domiciliadas en otras comunidades autónomas realizar temporalmente servicios con origen en todo su territorio o en determinados puntos de éste”.
Esta nueva modificación, según la STS 1352/2021, en realidad viene a completar el Real Decreto Ley anterior, introduciendo un régimen transitorio que en aquél no se establecía para las reformas que incorporaba a la Ley. Así lo pone de manifiesto su misma Exposición de Motivos, en la que se declara, como justificación de la norma de urgencia:
“En los meses transcurridos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, se ha puesto de manifiesto que las medidas que contemplaba no eran suficientes para atender los problemas de movilidad, congestión de tráfico y medioambientales que el elevado incremento de la oferta de transporte urbano en vehículos de turismo está ocasionando en los principales núcleos urbanos de nuestro país. Igualmente, el rápido crecimiento de esta modalidad de transporte puede dar lugar a un desequilibrio entre oferta y demanda de transporte en vehículos de turismo que provoque un deterioro general de los servicios, en perjuicio de los viajeros. Ello pone de manifiesto la necesidad de que, progresivamente, las regulaciones aplicables al taxi y el arrendamiento con conductor vayan aproximándose en la medida en que ello contribuya a un tratamiento armónico de las dos modalidades de transporte de viajeros en vehículos de turismo. Esto constituye, por una parte, la razón de este Real Decreto-ley y, por otra, aconsejaría que, en paralelo, se avanzase en la revisión de aquellas normas aplicables al sector del taxi que entrañan rigideces que dificulten su competitividad.
(…)
Para garantizar el adecuado equilibrio entre la nueva regulación y los derechos existentes en el momento de la entrada en vigor de este real decreto-ley, y como compensación por los perjuicios que la nueva definición del ámbito territorial de las autorizaciones pueda ocasionar a los titulares de las otorgadas con arreglo a la normativa anterior, se les concede un plazo de cuatro años durante el que éstos podrán continuar prestando servicios en el ámbito urbano. Con base en los datos y valoraciones de que dispone la Administración, se estima que ese plazo debería ser suficiente para compensar tales perjuicios, si bien se admite además que, en determinados casos debidamente justificados, pueda ampliarse dicho plazo. A tal fin, y para calcular en cada caso el período de recuperación de la inversión, se ha considerado adecuado tomar como referencia la fórmula prevista en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española”.
Para cumplir este objetivo, se introduce la disposición transitoria única que, con el título, “autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor existentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley o cuyas solicitudes estuvieran pendientes de resolverse” establece un régimen transitorio mediante el cual, en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor del Real Decreto Ley (el día de su publicación, el 29 de septiembre de 2018), continuarán prestando servicios los titulares de licencias VTC, con las condiciones que se imponen en dicha norma; prolongación de la vigencia de dichas licencias que, conforme se establece en el párrafo segundo, “tienen, para todos los afectados, el carácter de indemnización por todos los conceptos relacionados con las modificaciones introducidas en este real decreto-ley y, en particular, por la nueva delimitación del ámbito territorial de dichas autorizaciones conforme al artículo 91 de la LOTT”.
Resulta de interés destacar la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 8 de junio de 2023 [Asunto C-50/21 Prestige and Limousine, S.L. contra Área Metropolitana de Barcelona (AMB) y otros] que declara, en relación las relación con la validez de una normativa del AMB que exige la obtención de una licencia para prestar servicios de VTC en la conurbación de Barcelona y limita el número de licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de taxi otorgadas para dicha conurbación:
“1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.
2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.
3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos”.
Con posterioridad a la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2021, la normativa ha vuelto a modificarse, afectando a la materia de los VTC y a los taxis por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Entre sus novedades, el Real Decreto-Ley declara el transporte de viajeros en taxi servicio de interés público, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas para establecer otra regulación.
Descrita la evolución normativa estatal y de su jurisprudencia, resulta necesario hacer referencia a la competencia y la normativa de la Comunidad de Madrid en materia de Transportes. Sobre esta cuestión tuvo ocasión de pronunciarse nuestro dictamen 381/18, de 6 de septiembre, emitido en respuesta a una consulta facultativa planteada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, relativa a la competencia de la Comunidad de Madrid para regular condiciones de prestación de los servicios de transporte discrecional de viajeros realizados por vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor (VTC) al amparo de una autorización de ámbito nacional, cuando dicho transporte se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad de Madrid.
Como indicaba el citado dictamen, la Comunidad de Madrid asumió en el artículo 26.1.6 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, la competencia exclusiva sobre los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su territorio y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
El apartado segundo delimita las potestades que en relación a dicha materia corresponden a la Comunidad de Madrid, señalando al respecto que “En el ejercicio de estas competencias corresponderá a la Comunidad de Madrid la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva que se ejercerán respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitución Española”.
En desarrollo de dicho precepto, la Comunidad de Madrid ha aprobado la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid y la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, y ha regulado los distintivos identificativos de los vehículos dedicados al arrendamiento de vehículos con conductor cuya autorización se encuentre residenciada en la Comunidad de Madrid mediante Decreto 101/2016, de 18 de octubre.
La citada Ley 20/1998, solo regulaba el transporte de viajeros en vehículos turismo, porque, como ha quedado expuesto, al tiempo de su aprobación, el arrendamiento de vehículos con conductor no tenía la consideración en la LOTT, de transporte discrecional de viajeros. En efecto, la figura del arrendamiento de vehículos con conductor en la Comunidad de Madrid se introdujo por la Ley 5/2022, de 9 de junio, por la que se modifica la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid.
En el citado dictamen 381/18 se concluyó que, a la vista de la normativa y doctrina constitucional vigente en ese momento y examinada, “la Comunidad de Madrid carece de competencia para regular condiciones de prestación de los servicios de transporte discrecional de viajeros realizados por vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor (VTC) al amparo de una autorización de ámbito nacional cuando dicho transporte se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad de Madrid”.
Con posterioridad, surge la Ley 5/2022, de 9 de junio, por la que se modifica la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo único añade un artículo 14 ter a la citada Ley 20/1998, determinando que “1. La actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, a los efectos de la legislación de los transportes por carretera, tendrá la consideración de transporte público discrecional de viajeros y sus precios no estarán sujetos a tarifas administrativas.
La realización de servicios urbanos mediante esta modalidad de transporte en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, queda condicionada a que sus titulares obtengan la correspondiente autorización para lo que deberán cumplir los requisitos que reglamentariamente se establezcan”.
En especial, se añade una disposición adicional cuarta a la norma, del siguiente tenor: “Las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en la Comunidad de Madrid existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente ley seguirán habilitando para la prestación de servicios de carácter urbano en el ámbito de la Comunidad de Madrid tras la finalización de los periodos temporales a los que se refiere la disposición transitoria única del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor”.
En este sentido, los reclamantes consideran que ha habido un irregular funcionamiento de la Comunidad de Madrid porque, «mediante la disposición adicional cuarta de la Ley 20/1998, por la que la Comunidad de Madrid habilita a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en la Comunidad de Madrid existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley para seguir prestando servicios de carácter urbano en su ámbito territorial tras la finalización de los periodos temporales establecidos por el “Decreto Ábalos”, ésta Administración Pública incumple lo dispuesto en el art 91.1 de la LOTT; esto es, que las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor solamente pueden realizar servicios de transporte de viajeros de carácter interurbano».
Al respecto, es conveniente recordar que, como es doctrina reiterada de esta Comisión Jurídica Asesora, la acción de responsabilidad patrimonial no puede ser una vía alternativa para impugnar actos administrativos que se dejaron consentidos por no haber utilizado los cauces legalmente establecidos, como señala en ese sentido el Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de julio de 2011, (Rec. casación 4912/2007). En efecto, ya recogimos en nuestro dictamen 267/22, de 5 de mayo, que la seguridad jurídica impide que, a través de la vía de la responsabilidad patrimonial, se cuestione la legalidad del acto administrativo o, como es el caso, de una norma jurídica, cuya adecuación al ordenamiento jurídico le corresponde determinar a los órganos jurisdiccionales.
En este caso, además, y al respecto de la conformidad a derecho de la citada disposición se ha pronunciado recientemente el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 88/2024, de 5 de junio de 2024, declarando su constitucionalidad, al afirmar que “[..]debemos recordar que la razón de que el artículo 91 LOTT determine que la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional habilite, exclusivamente, para realizar servicios de carácter interurbano, se halla, conforme al preámbulo de la norma, en que son las administraciones competentes las que deben abordar el transporte urbano realizado en la modalidad de arrendamiento de vehículos con conductor, así como las condiciones de prestación de este tipo de servicios en el ámbito estrictamente autonómico, por lo que se permite que sean los órganos que ostenten competencias en materia de transporte urbano los que, en el ejercicio de estas, determinen las condiciones en las que podrán ser autorizados y prestados los servicios de transporte de viajeros íntegramente desarrollados en su ámbito territorial, incluidos los que se realizan en la modalidad de arrendamiento de vehículos con conductor. Además, el Real Decreto-ley, en su disposición adicional primera, habilita, como se recuerda en su preámbulo, a las comunidades autónomas para establecer regímenes de prestación de este tipo de servicios distintos a la autorización de ámbito nacional. De acuerdo con ello, la regulación de la prestación de servicios urbanos por esta modalidad de transporte es competencia de la comunidad autónoma. Y la regulación impugnada, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario, se limita a prever que pueden prestar servicios urbanos.
De otra parte, además de los supuestos que exigen autorización nacional, el arrendamiento de vehículos con conductor puede serlo para prestar servicios urbanos de transporte de viajeros que se desarrollen íntegramente dentro del territorio de la comunidad autónoma por lo que la competencia para su regulación, conforme al artículo 26.1.6 EAM corresponde a la Comunidad de Madrid, sin perjuicio, claro está, de otras competencias del Estado que puedan incidir en esta modalidad de transporte.
En conclusión, como hemos señalado, en la medida en que la Ley impugnada se refiere, en el ejercicio de las competencias que le corresponden a la Comunidad de Madrid en materia de transportes, a la prestación de servicios urbanos de la modalidad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor, en nada se ven afectadas las competencias estatales en la materia…”.
SEXTA.- Los reclamantes también alegan un incumplimiento, por parte de la Comunidad de Madrid, del art. 99.4 de la LOTT, en su redacción actual, pues, según afirman, los vehículos adscritos a una autorización de arrendamiento de vehículos con conductor no pueden ser de renting, “tipo de arrendamiento que supone menos desembolso inicial, ahorro de costes, ventajas fiscales y despreocupación del usuario de todos los aspectos relacionados con el mantenimiento del seguro, las reparaciones, etc.”.
Pues bien, en la actual redacción del artículo 99.4 LOTT, vigente desde el Real Decreto ley 5/2023, de 28 de junio, se establece que “..a efectos de lo dispuesto en la letra d) del citado artículo 43.1, las empresas dedicadas a la actividad de arrendamiento con conductor habrán de disponer en todo momento de un vehículo matriculado en España adscrito a la autorización en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo de conformidad con lo dispuesto en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor, salvo en los supuestos de sustitución provisional del vehículo por avería, en los que podrá utilizarse un vehículo en arrendamiento ordinario de conformidad con lo establecido reglamentariamente”.
Además, resulta necesario tener en cuenta que el artículo 54 LOTT disponía, en relación a las autorizaciones de transporte, que los solicitantes podrían disponer de los vehículos mediante propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento ordinario.
El artículo 38 ROTT establece que cuando el vehículo se disponga en arrendamiento ordinario, el titular de la autorización deberá acreditar documentalmente la existencia del oportuno contrato con la empresa arrendadora.
En este mismo sentido, el artículo 1.2 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendatario a largo plazo al Registro de Vehículos. dispone que “…A los efectos previstos en esta orden, se entenderá que un vehículo está cedido en régimen de arrendamiento a largo plazo cuando permanece arrendado a la misma persona física o jurídica por tiempo superior a tres meses dentro de un periodo de doce meses consecutivos. Se excluye del concepto de arrendamiento a largo plazo el arrendamiento financiero o leasing”.
En consecuencia, cabe advertir que, en ningún momento, la normativa vigente excluye la figura del renting, sin que quepa colegir, por tanto, que es una figura ajena al contrato de arrendamiento ordinario y similar al leasing, como alegan los reclamantes.
Al respecto, si bien la figura del renting carece de regulación concreta en nuestro ordenamiento jurídico, la práctica social, los usos del comercio y la jurisprudencia diferencian esta figura de otras similares como el leasing. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2000 recoge tal distinción al señalar que “…Asimismo en la sentencia recurrida se distingue esta modalidad de leasing financiero, del leasing operativo –renting– en el cual la sociedad de leasing asume el riesgo de la inversión, ya que su finalidad es ceder única y exclusivamente el uso de lo adquirido”.
Por su parte, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria de 27 septiembre de 2004, recuerda que las resoluciones judiciales referidas al renting «enfatizan la finalidad arrendaticia, no de adquisición de bienes, y la no asunción de riesgos por el arrendatario. Así, la sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra de 28 de septiembre de 2000 declara que es “consustancial a tal figura el que el arrendador se haga cargo de la obligación de mantenimiento del bien arrendado, por lo que no cabe admitir una cláusula en cuya virtud se exonere al arrendador de dicha obligación”».
Por último, cabe señalar que el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, establece en su segunda parte, “Normas de Registro y Valoración. 8.ª Arrendamientos y otras operaciones de naturaleza similar”, que “se entiende por arrendamiento, a efectos de esta norma, cualquier acuerdo, con independencia de su instrumentación jurídica, por el que el arrendador cede al arrendatario, a cambio de percibir una suma única de dinero o una serie de pagos o cuotas, el derecho a utilizar un activo durante un periodo de tiempo determinado, con independencia de que el arrendador quede obligado a prestar servicios en relación con la explotación o mantenimiento de dicho activo”.
En consecuencia, y como refiere el informe de la Dirección General de Transportes incorporado al expediente, esa dirección general se limita a comprobar que «los contratos de “renting” presentados por los titulares de autorizaciones VTC tienen una duración compatible con lo dispuesto en el artículo 99.4 de la LOTT en relación al artículo 1 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre».
Por último, conviene recordar que, como ya se señaló en el dictamen 520/24, en relación con la alegada desigualdad en la regulación de las VTC y el taxi, hay que tener en cuenta la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 88/2024, de 5 de junio que, en relación con la Ley 5/2022 dice:
«Con carácter previo al análisis de este motivo de inconstitucionalidad, debemos recordar que el arrendamiento de vehículos con conductor y el taxi son dos medios de transporte que coinciden en el mismo segmento de transporte urbano discrecional de viajeros pero que en el ordenamiento jurídico español son modalidades diferentes. El diferente régimen jurídico entre ambas modalidades de transporte se establece en la Ley de ordenación de los transportes terrestres, que diferencia entre el transporte de viajeros en vehículos de turismo y el arrendamiento de vehículos con conductor (artículos 91 y 99). Entre las diferencias que establece se encuentra la consideración del transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público. Conforme a lo dispuesto en el artículo 151 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, anteriormente citado, “[e]l transporte de viajeros en taxi, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas para establecer otra regulación, tiene la consideración de servicio de interés público”, lo que comporta, como establece el citado precepto, que “los instrumentos de planificación y ejecución de políticas públicas que se lleven a cabo por las administraciones competentes deberán garantizar la prestación de un servicio de calidad para todos los usuarios, no discriminatorio y con una cobertura de prestación suficiente en todo el territorio, mediante la adopción de las medidas que determinen y delimiten la naturaleza, duración y alcance de las obligaciones correspondientes”. Dicho carácter de servicio de interés público, propio del taxi, no concurre en la modalidad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor.
c) Conforme a reiterada jurisprudencia constitucional, el principio de igualdad en la ley es vulnerado cuando se produce un trato desigual carente de justificación objetiva y razonable por parte del poder público, pero “[l]a sola enunciación del contenido de este principio pone de manifiesto la necesidad de que, quien alegue la infracción del artículo 14 CE, en cuanto consagra el derecho a la igualdad, aporte para fundar su alegación un término de comparación válido, del que se desprenda con claridad la desigualdad denunciada, porque la infracción del derecho a la igualdad no puede valorarse aisladamente. Como derecho relacional, su infracción requiere inexcusablemente como presupuesto la existencia de una diferencia de trato entre situaciones sustancialmente iguales, cuya razonabilidad o no deberá valorarse con posterioridad. Y esta diferencia de trato es, por lo tanto, un extremo que debe ser adecuadamente puesto de manifiesto por el interesado” (STC 106/1994, de 11 de abril, FJ 2)».
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Sin perjuicio de la falta de legitimación activa de uno de los reclamantes identificados en la propuesta de resolución, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, por los supuestos daños y perjuicios sufridos como consecuencia del otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor y sus renovaciones, al no concurrir los requisitos necesarios para su reconocimiento.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 14 de noviembre de 2024
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 720/24
Excmo. Sr. Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras
C/ Maudes,17 - 28003 Madrid